Entender la Ley PACAP. Parte V: Legislación española

Ya tenemos una base para entender de lo que vamos a hablar en este artículo.

Empecemos por describir la estructura de la ley.

Hablamos de un apartado que conforma el 90% de el documento, que son las disposiciones generales, y en las últimas 8 páginas tenemos el resto de las disposiciones.

La ley la forman 133 artículos distribuidos en siete títulos, cinco disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, disposición derogatoria y siete disposiciones finales.

Antes de dar comiendo el primer título, la ley empieza por un apartado de Jefatura del Estado a modo de prefacio dividido en cinco bloques.

I: Nos explica que la Administración Pública actúa con pleno sometimiento a la Ley y al Derecho como reza el artículo 103 de la Constitución. Se comenta que se formó una Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas que en junio de 2013 redactan un informe partiendo del convencimiento que una economía competitiva requiere unas Administraciones Públicas eficientes, transparentes y ágiles. Tradicionalmente los defectos que se han ido atribuyendo a las administraciones públicas es la aparición de duplicidades e ineficiencias, y algunos procedimientos pecaban de ser demasiado complicados lo que finalmente generaba inseguridad jurídica.

II: En el artículo 103 se especifica que las administraciones públicas se deben regir por el principio de eficacia y legalidad para poder garantizar los derechos de los ciudadanos y las empresas, que se deben ejercer en condiciones de igualdad en cualquier parte del territorio, independientemente de la administración, como se contempla en el artículo 105 de la constitución: la ley regulará la audiencia de los ciudadanos directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley. El artículo 149 de la constitución contempla que el estado regula el procedimiento administrativo, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización de las Comunidades Autónomas. El procedimiento administrativo se entiende como el conjunto de trámites y actualizaciones formalmente realizadas para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la administración. El procedimiento administrativo común administrado por el estado no impide a las Comunidades Autónomas dicten sus propias normas, siempre que no entren en conflicto con las del estado.

III: Un poco de historia. Este punto hace referencia a las anteriores leyes que han formado parte del procedimiento administrativo. No citan todas pero igualmente las listamos aquí.

• Ley de Azcarate de 1889. Lleva el nombre de su principal impulsor, Gumersindo de Azcárate, más conocido por ser también el principal impulsor de la ley de represión de la usura de 1908. La ley de 1889 es el código civil, y fue la primera ley que dio forma al procedimiento administrativo español. Fue publicado en la Gaceta (pre BOE) el 24 de julio. https://www.boe.es/buscar/pdf/1889/BOE-A-1889-4763-consolidado.pdf
• Ley del procedimiento administrativo del 17 de julio de 1958. Esta es la primera ley especializada en el procedimiento administrativo: https://www.boe.es/datos/pdfs/BOE//1958/171/A01275-01287.pdf
• Con la nueva constitución de 1978 se especifica por primera vez que la administración está sometida a la ley y al derecho como expresión democrática popular, como hemos comentado en el anterior artículo.
• En 1992 se elabora la ley 30/1992, del 26 de noviembre: régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Gran evolución en el funcionamiento de las administraciones públicas. Ya es consciente del impacto de las nuevas tecnologías en la administración pública. https://www.boe.es/boe/dias/1992/11/27/pdfs/A40300-40319.pdf
• La ley 4/1999 del 13 de enero se elabora una modificación de la ley 30/1992. Reformula varios aspectos como el del silencio administrativo, sistema de revisión de los actos administrativos o el régimen de responsabilidad patrimonial. https://www.boe.es/boe/dias/1999/01/14/pdfs/A01739-01755.pdf
• En 2007 se elabora la ley 11/2007 del 22 de junio. Ley de acceso electrónico a los servicios públicos, que da naturaleza legal al acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, y obligación a las administraciones públicas a dotarse de los medios y sistemas necesarios para que ese derecho pudiera ejercerse. https://www.boe.es/buscar/pdf/2007/BOE-A-2007-12352-consolidado.pdf

Se considera que en la actualidad la tramitación electrónica no tiene que ser una opción, sino que tiene que ser la actuación habitual de las administraciones públicas. Una administración sin papel de funcionamiento íntegramente electrónico mejora los principios de eficacia y eficiencia, ahorra costes, refuerza las garantías de los interesados y facilita el cumplimiento de las obligaciones de transparencia. No obstante había un problema de superposición y dispersión normativa de distintas normas  jurídicas que se contradecían entre sí, como la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio; la ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible; la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad del mercado.

El propósito de esta nueva ley es el de clarificar y sistematizar el procedimiento administrativo, y sea más ágil para que sea de pleno funcionamiento electrónico.

IV: Desde 1992 se ha ido avanzando en la mejora de la producción normativa (Better regulation y Smart regulation). Los informes internacionales consideran que una regulación inteligente es un marco jurídico de calidad. Dinamiza la actividad económica, permite simplificar procesos y reduce las cargas administrativas. Es necesario contar con una nueva regularización que termine con la dispersión normativa existente, refuerce la participación ciudadana, la seguridad jurídica y la revisión del ordenamiento. Es necesario en un estado descentralizado como el nuestro que hay tres niveles de administración territorial: municipios, provincias y comunidades autónomas.

V: Resumen del documento de manera muy general. Lo más importante es que contempla que sólo mediante Ley pueden establecerse trámites adicionales o distintos contemplados en esta norma: plazos, formas de iniciación y terminación y demás. También se señala la vigencia del anexo 2, disposición 29ª de la ley 14/2000 de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que establece los procedimientos que quedan excepcionados de la regla del silencio administrativo positivo. En el siguiente vínculo viene el listado de los procedimientos: http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l14-2000.t5.html#da29

Se resume en qué consiste cada uno de los cinco títulos de las disposiciones generales.

1. Regula las especialidades de obrar en el ámbito del derecho administrativo haciéndola extensiva a las uniones o entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos. Este título se dedica a una de las novedades más importantes de la ley: la separación entre indentificación/firma electrónica, y la simplificación de los medios para acreditar una u otra. Sólo será necesaria la primera, y se exigirá la segunda cuando haya que acreditar la voluntad del interesado. Sólo se admitirán los sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada, previstos por la ley dispuesta en el Reglamento del Parlamento Europeo 910/2014 de 23 de julio. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=celex%3A32014R0910
2. Se estructura en dos capítulos:
   1. Sobre normas generales de actuación. Se obliga a todas las Administraciones Públicas a contar con un registro electrónico general, o en su defecto, adherirse al de la AGE. Estos registros estarán asistidos por la red de oficinas en materia de registros, que permitirán a los que así lo soliciten, a presentar sus solicitudes en papel, las cuales se convertirán a formato electrónico. También se obliga a las administraciones a tener un archivo electrónico único de los documentos de los procesos finalizados, para así garantizar la conservación, la autenticidad y la integridad del documento. Este sistema electrónico debe de ser compatible con los sistemas y redes establecidos en la legislación vigente, al igual que se hará responsable de su custodia y traspaso. También debe de ser compatible con la continuidad del Archivo Histórico Nacional (Ley 16/1985) https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1985-12534 También se habla de regular la validez y eficacia de las copias, y se definen los requisitos y características para que una copia sea auténtica, para así constatar que se han expedido adecuadamente. También se obliga a las administraciones a contar con un registro o sistema equivalente que permita dejar constancia de los funcionarios habilitados para realizar copias auténticas, y si la administración lo decide, podrán haber funcionarios que puedan asistir a los interesados en el uso de medios electrónicos.
   2. Establece los términos y plazos para el computo, ampliación o tramitación de urgencia. Plazos por horas y declaración de los sábados como días inhábiles, equiparándose con el cómputo de plazos en el ámbito judicial.
3. Se estructura en tres capítulos y se centra en la regulación de los actos administrativos, su eficacia, sus reglas de nulidad y anulabilidad manteniendo las reglas generales establecidas por la Ley 30/1992 de 26 de noviembre (derogada). http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l30-1992.html Inclute también novedades introducidas en materia de notificaciones electrónicas.
4. Se estructura en siete capítulos. Su novedad es que se han integrado como especialidades del procedimiento administrativo común los procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial de la ley 30/1992, que antes regulaba títulos separados, así cumple el propósito de simplificación. Además incorpora a el uso obligatorio de medios electrónicos a las fases de iniciación, ordenación, instrucción y finalización. También se incorpora el plazo máximo de resolución del proceso administrativo común (30 días).
5. Trata de la revisión de los actos en vía administrativa. Como novedad incorpora que el órgano administrativo puede suspender el plazo de resolución si hay un pronunciamiento judicial pendiente. La ley ha suprimido ya las reclamaciones previas en vía civil y laboral, debido a su escasa utilidad práctica.
6. La iniciativa legislativa y potestad normativa de las Administraciones Públicas recoge los principios de hacer efectivos los derechos constitucionales. Como novedad incluye mecanismos para incrementar la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de normas recabando información acerca de problemas que se pretenden solucionar. Se apuesta por mejorar la planificación normativa ex ante (a priori), y para ello se divulgará un Plan Anual Normativo para recoger las propuestas con rango de ley o reglamento que vayan a ser elevadas para su aprobación al año siguiente, aunque también se valora el análisis ex pos (a posteriori) y evaluación periódica de la aplicación de las normas en vigor.

En relación al resto de las disposiciones del documento cabe destacar la adhesión de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a los registros y los sistemas establecidos por la AGE. Principio de eficiencia reconocido en la LO 2/2012, de 27 de abril: https://www.boe.es/boe/dias/2012/04/30/pdfs/BOE-A-2012-5730.pdf